Projekt nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

 

          Zachodzące zmiany związane z przekształceniami systemu planowania przestrzennego wynikają z dokonanej reformy ustrojowej państwa, mającej wpływ na nowy kształt administracji publicznej oraz pogłębiającej się integracji Europy. Istotą tych zmian jest:

·   usamorządowienie planowania wojewódzkiego (regionalnego),

·   pojawienie się miejsca powiatu w systemie planowania,

·   porządkowanie relacji pomiędzy planowaniem ogólnym a specjalistycznym (programy dla realizacji celów publicznych),

·   próba uspołecznienia procesów planowania na wyższych szczeblach struktury administracyjnej,

·   bieżące korekty dostosowujące system planowania do nowego kształtu administracji publicznej.

 

Charakter prawny planu zagospodarowania przestrzennego województwa

          Usamorządowienie województwa, wyrażające się w utworzeniu na tym szczeblu samorządu terytorialnego, spowodowało, że w miejsce planowania rządowego w regionie powstało planowanie samorządowe. Samorząd terytorialny staje się właściwy zarówno w sprawach planowania ogólnego, jak i specjalistycznego, będącego dotąd przedmiotem zainteresowania administracji rządowej. Do zadań województwa samorządowego zalicza się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie (w tym uchwalanie strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa), a także koordynację ponadlokalnych programów zagospodarowania przestrzennego. Dla tych potrzeb organy województwa opracowują i uchwalają:

·   plan zagospodarowania przestrzennego województwa,

·   programy wojewódzkie służące realizacji ponadlokalnych i regionalnych celów publicznych.

          Organy samorządu województwa prowadzą analizy i studia planistyczne oraz opracowują koncepcje i programy odnoszące się do poszczególnych zagadnień.

Podstawę systemu planowania przestrzennego w województwie tworzy plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Plan ten - wbrew nazwie sugerującej zbliżoną pozycję prawną do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy - nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym. Uznać go można za akt kierownictwa wewnętrznego, wiążący gminę przy sporządzaniu jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie wiąże on natomiast obywateli i podmiotów spoza administracji publicznej. Nie może stanowić także podstawy prawnej do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych, szczególnie ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nawet największych inwestycji. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem planowania ogólnego. Określa nie tylko zasady struktury przestrzennej (np. sieć osadnicza, infrastruktura techniczna, społeczna itp.), ale ma także zawierać zadania samorządu województwa, służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych oraz tego samego typu zadania rządowe z obszaru województwa. W celu zapewnienia spójności całemu systemowi planowania przestrzennego, ustawodawca zobowiązuje do uzgadniania projektu planu przestrzennego województwa z ministrem właściwym do spraw mieszkalnictwa i rozwoju miast w zakresie zgodności z programami realizacji celów publicznych, sporządzanymi przez naczelne i centralne organy administracji państwowej. Swoją opinię powinny wyrazić także gminy i powiaty; dopiero wówczas plan może być uchwalony przez sejmik województwa. Tak ukształtowany plan zagospodarowania przestrzennego zastąpi dotychczasowe studium zagospodarowania przestrzennego woje-wództwa - akt o innym charakterze i innych funkcjach (akt planowania rządowego).

 

Powiat w systemie planowania przestrzennego

          Powstanie powiatu samorządowego nie zmieniło systemu planowania. Wiąże się to z przyjętym przez ustawodawcę systemem trójszczeblowego planowania przestrzennego: planowaniem miejscowym pozostającym w gestii gminy, planowaniem centralnym kształtującym politykę przestrzenną państwa i planowaniem regionalnym, pełniącym funkcję łącznika pomiędzy gminą i centrum. Organy powiatu mogą prowadzić jedynie analizy i studia z zakresu zagospodarowania przestrzennego na swoim obszarze i to w granicach swojej właściwości rzeczowej. Nie mają one charakteru sformalizowanych aktów planowania przestrzennego w systemie. Nie mogą być traktowane także jak powszechnie obowiązujące akty prawne oraz akty kierownictwa wewnętrznego, wiążących w systemie samorządu terytorialnego na tym szczeblu. Ich rola sprowadza się tylko do celów informacyjnych i interpretujących ustalenia aktów planistycznych regionalnych (plan zagospodarowania przestrzennego województwa, programy wojewódzkie służące realizacji celów publicznych) i centralnych (programy zadań rządowych) w odniesieniu do obszaru powiatu.

 

Planowanie ponadlokalnych celów publicznych

          Programy realizacji celów publicznych (planowanie specjalistyczne), wymagające dla uzyskania mocy powszechnie obowiązującej przeniesienia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zostały zmienione. Zostały one jednak podzielone na programy samorządowe (wojewódzkie) i rządowe (centralne i wojewódzkie). Wszystkie programy podlegają wpisowi do odpowiedniego rejestru. Skutki prawne wywołuje tylko program wpisany do rejestru. Rejestr programów wojewódzkich, rządowych, jak i samorządowych, służących realizacji ponadlokalnych i regionalnych celów publicznych, prowadzi wojewoda, natomiast centralny rejestr programów rządowych prowadzi minister właściwy do spraw mieszkalnictwa i rozwoju miast. Programy realizacji celów publicznych powinny być zgodne z aktami planowania ogólnego danego szczebla: program wojewódzki z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, a program centralny z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju i odpowiednim planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Tak ukształtowane relacje pomiędzy aktami planowania ogólnego i specjalistycznego mają zapewnić integralność systemu planowania w całości.

 

Planowana nowa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (projekt)

          Państwo. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa, w tym koordynowanie z tą polityką strategii rozwoju i planów zagospodarowania przestrzennego województw, należy do zadań Rady Ministrów i właściwych organów administracji rządowej. W celu określenia podstaw i kierunków polityki przestrzennej państwa ministrowie i centralne organy administracji rządowej prowadzą analizy i studia oraz opracowują koncepcje i sporządzają programy odnoszące się do różnych obszarów i zagadnień. Minister właściwy w sprawach mieszkalnictwa i rozwoju miast sporządza koncepcję polityki przestrzennej państwa wraz z programem zagospodarowania przestrzennego kraju, w których określa zasady równoważenia rozwoju kraju w oparciu o przyrodnicze, społeczne i ekonomiczne uwarunkowania oraz cele strategiczne rządu.

          Program zagospodarowania przestrzennego kraju określa zasady równoważenia struktury przestrzennej w odniesieniu do:

·   podstawowych elementów krajowej sieci osadniczej, z wyodrębnieniem obszarów metropolitalnych,

·   rozmieszczenia punktowych i przebiegu liniowych obiektów międzynarodowej i krajowej infrastruktury technicznej i transportowej oraz strategicznych źródeł zasobów wodnych,

·   rozmieszczenia infrastruktury społecznej o znaczeniu międzynarodowym i krajowym finansowanej przez państwo,

·   wymagań z zakresu ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego - z uwzględnieniem obszarów podlegających szczególnej ochronie,

·   ponadwojewódzkich obszarów problemowych wymagających szczegółowych studiów i planów, w tym obszarów zagrożeń.

          Województwo. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz koordynacja ponadlokalnych programów zagospodarowania przestrzennego i lokalizacja inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym należy do zadań samorządu województwa. Sejmik województwa uchwala strategię rozwoju województwa określającą uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju województwa. W oparciu o strategię rozwoju sejmik województwa uchwala plan zagospodarowania przestrzennego województwa, w którym określa się m.in. obszary ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, a także obszary problemowe wraz z zasadami ich zagospodarowania, w tym obszary metropolitalne. Do planu przestrzennego zagospodarowania województwa dołącza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się wyłącznie te zadania o znaczeniu krajowym i znaczeniu regionalnym, które zostały przyjęte w kierunkowych koncepcjach sektorowych, programach rządowych lub innych dokumentach strategicznych.

          Gmina. Ustalenie przeznaczenia terenu oraz lokalizację przedsięwzięć celu publicznego dokonywane jest w planie rozwoju przestrzennego gminy, natomiast określenie zasad zagospodarowania terenu i warunków jego zabudowy - w planie zabudowy. W granicach określonych przez prawo i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Plan rozwoju przestrzennego gminy, plan zabudowy wraz z innymi przepisami określa sposób wykorzystania prawa własności nieruchomości. Zarząd gminy sporządza projekt planu rozwoju przestrzennego gminy uwzględniając wyniki prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko oraz ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Od gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej zarząd gminy uzyskuje opinie o projekcie planu rozwoju przestrzennego gminy.

          Także do projektu planu zabudowy sporządza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Zarząd gminy sporządza projekt planu zabudowy uwzględniając ustalenia zawarte w planie rozwoju przestrzennego gminy oraz postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem.

          Podkreślić należy, że postanowienia projektowanej nowej ustawy o planowaniu przestrzennym zmieniają dotychczasowy system zagospodarowania przestrzennego w gminie. Planowane zmiany dotyczą zwłaszcza zniesienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przez co gminom odbiera się możliwość kształtowania polityki przestrzennej w gminie. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostaną przekształcone w lokalne plany rozwoju, których funkcja sprowadza się zwłaszcza do inwentaryzacji planów inwestycyjnych w gminie. Propozycja likwidacji studium jest o tyle zastanawiająca, że jako akt planistyczny, wprowadzony ustawą z 1994 r., nie zdążył się jeszcze sprawdzić, ponieważ jego znaczenie będzie można dopiero sprawdzić po dłuższym przedziale czasu (co najmniej kilka lat). Ograniczenia władztwa planistycznego gminy wynikają - jak się sądzi - z konieczności zagwarantowania równowagi pomiędzy interesem lokalnym i interesem reprezentowanym przez większe jednostki organizacyjne. Istotna jest obecnie rola studium jako aktu tworzącego pomost między miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego a planami wyższych rzędów, co przyczynia się do harmonijnego gospodarowania przestrzenią w województwie.

 

          W kształtowaniu przestrzeni w skali kontynentu Unia Europejska jest w trakcie tworzenia stosownych regulacji prawnych umożliwiających m.in. kształtowanie europejskiej polityki rozwoju przestrzennego w ciągu najbliższych kilku-dziesięciu lat. Usamorządowienie planowania na szczeblu wojewódzkim i powstanie planowania regionalnego uważane jest za najważniejszą zmianę w dotychczasowym systemie planowania.

 

Wykorzystane materiały:

 

KUSIAK-WINTER R. 2000. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako instrument kształtowania przestrzeni w gminie w dłuższym przedziale czasu. Samorząd Terytorialny, Warszawa, 7-8/115-116: 48-53.

NIEWIADOMSKI Z. 1999. Zagospodarowanie przestrzenne. Prawo i praktyka. Międzykomunalna Spółka Akcyjna MUNICIPIUM, Warszawa, 238 str.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (Projekt z 2000 r.).

 

Krzysztof Kasprzak