Ustawa kompromisów

 

W pewnym sensie powyższy tytuł jest truizmem. W naszych obecnych warunkach politycznych, praktycznie każda ustawa (być może z wyjątkiem zupełnie marginalnych) jest wynikiem kompromisu zawartego w sejmie pomiędzy różnymi ugrupowaniami. Im tematyka aktu prawnego jest ważniejsza, tym trudniej taki kompromis uzyskać. Jednak w przypadku ochrony przyrody zarówno waga sprawy, jak i wielość stron posiadających często sprzeczne interesy (samorządy, leśnicy, rolnicy, prywatni właściciele gruntów, myśliwi, przemysłowcy, hydrotechnicy i melioranci, naukowcy, organizacje ekologiczne itd.), są szczególnie duże. Widać to niestety w najnowszym projekcie zmian w Ustawie o ochronie przyrody z 1991 r., który wszedł pod obrady Sejmu RP w połowie września (druk sejmowy nr 2119).

Omawiany dokument już od roku stanowi przedmiot prac naszego parlamentu. Materiałem wyjściowym był projekt przygotowany przez obecne Ministerstwo Ochrony Środowiska, zawarty w druku sejmowym nr 1476. Studiując najnowszą wersję owej Ustawy z przyjemnością stwierdziłem, że jest ona o wiele lepsza od pierwotnej propozycji rządowej. Projekt ten był obrabiany przez sejmową Komisję Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Zanim wszedł pod wrześniowe obrady Sejmu, odbyły się 2 posiedzenia tej Komisji oraz 12 spotkań specjalnie powołanej podkomisji. Na ręce posłów spłynęło mnóstwo uwag i wniosków, przygotowanych przez liczne organizacje społeczne, instytucje oraz ekspertów. Trzeba przyznać, że sporo z nich zostało przez posłów uwzględnionych. Przez cały czas również Ministerstwo przekazywało swoje autopoprawki. W rezultacie z projektu znikło sporo błędów i sprzeczności. Pojawiły się też całkiem nowe propozycje, z których wiele jest zdecydowanie korzystnych dla przyrody i jej skutecznej ochrony. Niestety, nie wszystkie mankamenty zostały usunięte, a w trakcie prac pojawiły się też nowe. Postaram się poniżej przedstawić najważniejsze atuty oraz niedociągnięcia, jakie, zdaniem Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody „Salamandra”, posiada obecna wersja projektu.

 

Najważniejsze zalety

·        Odświeżona Ustawa, zgodnie z aktualnym projektem, wprowadza znaczne uspołecznienie procesów decyzyjnych. W przypadku niektórych ważnych decyzji przewidziano obowiązek ich wcześniejszego zaopiniowania przez samorządy lokalne, rzadziej także organizacje społeczne. Zarezerwowano także miejsca dla przedstawicieli organizacji społecznych i samorządów w ciałach opiniodawczo-doradczych: Państwowej Rady Ochrony Przyrody, wojewódzkich komisjach ochrony przyrody oraz radach parków narodowych i krajobrazowych.

·        Zgodnie z nowym art. 13a, ust. 4, ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące nie tylko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni, ale także w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że brak miejscowego planu nie będzie już mógł stanowić furtki umożliwiającej lokalizację na obszarach chronionych obiektów, których istnienie jest sprzeczne z planem ochrony.

·        Proponuje się likwidację ważnego czynnika zniechęcającego samorządy do tworzenia obszarów chronionych. Do tej pory samorządy powinny dla takich obiektów sporządzać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i pokryć połowę związanych z tym kosztów (nieraz znacznych). Obecnie koszty te w całości ma pokrywać budżet państwa. Jednocześnie zobowiązano samorządy do sporządzania planów miejscowych dla obszarów chronionych (lub dostosowywania istniejących planów) w ciągu roku od wejścia w życie aktu ustanawiającego plan ochrony danych terenów. Na dodatek przewidziano wyjście z sytuacji, gdy jakiś samorząd po prostu nie zastosuje się do tego obowiązku ustawowego. Gdy opóźnienie przekroczy 2 miesiące, wojewoda jest zobowiązany do sporządzenia planu w formie aktu prawa miejscowego, który skutkuje tak, jakby został przyjęty przez gminę. Do tej pory realizacja tej Ustawy – nomen omen – ustawicznie cierpiała na świadome bojkotowanie przez różne organy i instytucje (np. Ministerstwo po prostu nie wydawało aktów wykonawczych do przepisów, które mu z jakichś przyczyn nie odpowiadały). Szkoda, że takich rozwiązań dyscyplinujących nie wprowadzono do większej liczby postanowień, jest to jednak zdecydowanie krok w dobrą stronę.

·        W projekcie pojawiły się takie pojęcia jak siedlisko przyrodnicze, korytarz ekologiczny, gatunki zagrożone. Co prawda proponowane zasady ich ochrony są dość ogólnikowe, a ich wykonanie słabo zabezpieczone, debiut tych pojęć w naszym ustawodawstwie jest postępem, który może cieszyć. Niewątpliwie jest to próba uwzględnienia w Ustawie zaleceń umów międzynarodowych. Z tego samego powodu znalazły się też w projekcie dość szczegółowe zapisy dotyczące regulacji handlem gatunkami chronionymi na podstawie prawa międzynarodowego oraz wprowadzania do środowiska przyrodniczego gatunków obcych.

·        Wejście w życie proponowanej nowelizacji przywróci byt prawny rezerwatom przyrody, utworzonym przed 1 stycznia 1999 r. Przypomnę, że w związku z niespełnieniem przez rząd obowiązku wynikającego z art. 87, ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP, wszystkie te rezerwaty przestały formalnie istnieć 30 września 1999 r. W ciągu pięciu lat od owego „wskrzeszenia” rezerwatów mają być stworzone plany ochrony dla wszystkich tych obiektów, dla których tego jeszcze (nieraz od dziesięcioleci) nie zrobiono.

 

Grzechy kardynalne

·        Projekt przewiduje – jak dotychczasowa Ustawa – możliwość tworzenia otulin wokół obszarów o różnych formach ochrony. Co z tego, skoro zlikwidowano praktycznie wszystkie funkcje ochronne tych otulin? Śladowe znaczenie pozostawiono otulinom parków narodowych. Może na ich terenie zostać ustalona strefa ochronna zwierząt łownych (zasady ich funkcjonowania nie będą powiązane z planami ochrony parków i nie podano, kto będzie sprawował nadzór nad nimi), a przygotowane dla nich projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będą musiały być uzgadniane z dyrektorami parków. Otuliny rezerwatów czy parków krajobrazowych są pozbawione nawet takich obwarowań. W praktyce oznacza to całkowitą utratę sensu ich istnienia. Będzie to powodowało albo konieczność sztucznego powiększenia obszarów chronionych (aby można było wprowadzić jakiekolwiek ograniczenia w strefie buforowej, trzeba ją będzie włączyć do rezerwatu czy parku), albo ochrona cennych obszarów będzie znacząco mniej skuteczna, w związku z możliwością prowadzenia u ich granic działalności zagrażającej ich walorom.

·        W wyniku nowelizacji Ustawy znaczącemu ograniczeniu ulegną możliwości ochrony użytków ekologicznych. Ta forma ochrony przyrody stała się w ostatnich latach bardzo popularna, niewątpliwie wykraczając poza pierwotny zamysł ustawodawców. Ze względu na elastyczną formułę, obejmowano nią bardzo różne typy obiektów – od śródpolnych zbiorników wodnych i kęp drzew, przez stanowiska chronionych zwierząt i roślin, po obiekty o walorach przewyższających niejeden rezerwat, które z różnych przyczyn nie można było objąć „wyższą” formą ochrony. Obecnie, skreślając „itp.” na końcu art. 30, ust. 1 i nie poszerzając znajdującej się tam listy możliwych powodów utworzenia użytku ekologicznego, zamknięto drogę do ochrony wielu cennych obiektów, nie podpadających pod inne formy prawne. Kolejne ograniczenie związane jest z tym, że w omawianej nowelizacji zastąpiono dotychczasową, jedną, otwartą listę zakazów i ograniczeń, które można było wprowadzać na terenie obszarów chronionych, dwoma listami zamkniętymi. Jedna dotyczy parków narodowych i rezerwatów, druga parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu. Na terenach użytków ekologicznych można wprowadzać zakazy z tej drugiej listy. Niestety, w przypadku wielu istniejących obecnie użytków, lista ta jest dalece niewystarczająca dla ochrony ich najważniejszych walorów przyrodniczych. Przykładowo w Poznaniu sześć użytków ekologicznych chroni zimowiska nietoperzy. Zgodnie z nowelizacją nie można by w nich wprowadzić np. okresowego zakazu ruchu turystycznego czy palenia otwartego ognia (uregulowań możliwych w dotychczasowym stanie prawnym). Wskazane byłoby znaczące uzupełnienie obu list zakazów, z uwzględnieniem również mniej typowych przypadków.

 

Główne braki

·        Mimo wcześniejszych zapowiedzi i oczekiwań ze strony ekologów, nowelizacja nie wprowadza spójnego, apolitycznego systemu służby ochrony przyrody, na wzór służby ochrony zabytków. Pozycja wojewódzkich konserwatorów przyrody będzie nadal bardzo słaba.

·        Z Ustawy wykreślono wszelkie zapisy nadające sensowne uprawnienia Straży Ochrony Przyrody. Cały dotychczasowy rozdział 6 „Uprawnienia organizacji społecznych i obywateli” został pozbawiony jakichkolwiek zapisów nadających inne uprawnienia niż te, które i tak ma każdy obywatel i instytucja z racji innych ustaw i zdrowego rozsądku. Część posłów nie zgadza się z tą faktyczną likwidacją Straży Ochrony Przyrody i zgłasza poprawki zmierzające do zachowania tej formacji.

·        Nie wprowadzono do Ustawy obowiązku prowadzenia monitoringu przyrodniczego, choć jego obowiązek wynika m.in. z podpisanych i ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych.

·        Nie wprowadzono definicji „istotnej szkody przyrodniczej”. Zgodnie z obowiązującym kodeksem karnym czyn przeciwko przyrodzie, aby mógł zostać uznany za przestępstwo, musi powodować taką właśnie „istotną szkodę”. Brak jej ustawowej definicji sprawia, że obecnie skazanie kogokolwiek za przestępstwo przeciwko przyrodzie jest w praktyce nie do przeprowadzenia.

·        Skreślono art. 38 nadający wojewodzie prawo wprowadzenia na okres 6 miesięcy pewnych ograniczeń na cennych obszarach, przewidzianych do objęcia ochroną prawną. W ten sposób zlikwidowano zabezpieczenie przed gwałtowną eksploatacją planowanych rezerwatów czy parków narodowych. Niestety, taka rabunkowa gospodarka przed ustanowieniem ochrony jest często stosowana. Zdecydowanie powinno się wprowadzić możliwość czasowego wprowadzenia niektórych ograniczeń na takich terenach. Prawo takie może dać wojewodzie jedynie ustawa.

 

Wątpliwości

·        Argumentując, że skoro tworzy się jakiś byt prawny, trzeba przewidzieć także możliwość jego powrotu w niebyt, w projekcie przewidziano możliwość likwidacji parku narodowego. Może to nastąpić jedynie w przypadku „bezpowrotnej utraty jego wartości przyrodniczych i kulturowych”, po zasięgnięciu opinii samorządów i organizacji społecznych. Takie rozwiązanie jest do przyjęcia (zwłaszcza, że „bezpowrotna” utrata walorów parku wydaje się nieprawdopodobna). Niestety – w przypadku rezerwatów i innych form ochrony nie przewidziano zasad ich likwidacji. Podobnie nie wprowadzono jakichkolwiek zastrzeżeń w stosunku do zmniejszenia terenu parku narodowego. Oznacza to, że tak jak dotąd, będzie to mogło następować np. w wyniku wystarczającego nacisku jakiegoś lobby. Tak więc spokojnie będzie można wyłączyć Dolinę Chochołowską z Tatrzańskiego Parku Narodowego (na co są silne naciski), bez uwzględniania jej walorów przyrodniczych i jakichkolwiek konsultacji. Czy będzie też można likwidować rezerwaty jedynie z doraźnych względów gospodarczych, mimo zachowania przez nie ich walorów przyrodniczych?

·        Nie wprowadzono istotniejszych zmian dotyczących pomników przyrody. Przede wszystkim brak jasnego zapisu, czy ochrona pomnikowa drzew dotyczy tylko okazów żywych czy też można ją rozciągnąć aż do ich całkowitego, naturalnego rozpadu, co postulują przyrodnicy.

·        Poszerzono dotychczasowy zakaz fotografowania i filmowania ptaków przy gniazdach na ogólny zakaz fotografowania i filmowania zwierząt chronionych poza „miejscami ogólnie dostępnymi”. Jest to z jednej strony niby bardzo restrykcyjne, z drugiej praktycznie bez znaczenia. Co to jest „miejsce ogólnie dostępne”? Oznacza to, że właściwie poza jednostkami wojskowymi i innymi obszarami zamkniętymi, i tak niedostępnymi dla większości śmiertelników, fotografowanie ptaków przy gniazdach będzie całkowicie legalne (np. lasy są ogólnodostępne wręcz konstytucyjnie).

·        W projekcie znalazł się zapis, że do tej pory utworzone parki narodowe, rezerwaty, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu i pomniki przyrody, stają się parkami narodowymi, rezerwatami itp. w rozumieniu tej Ustawy. Na tej liście nie znalazły się jednak użytki ekologiczne i stanowiska dokumentacyjne. Czy oznacza to, że one przestają istnieć i muszą być powoływane od nowa?

 

Obawy

·        Silne wśród posłów lobby samorządowe dąży do dalszego umocnienia roli samorządów w ochronie przyrody. Niestety – jak wiadomo, każda przesada jest niebezpieczna. Obecne zapisy gwarantują samorządom, że utworzenie parku krajobrazowego musi z nimi zostać uzgodnione, a w przypadku parków narodowych wystarczy zasięgnięcie ich opinii. Wydaje się, że jest to dość sensowny kompromis. Tymczasem niektórzy posłowie proponują, aby także wszelkie zmiany powierzchni parków narodowych musiały zostać zaakceptowane przez samorząd. Ponieważ z definicji parki narodowe są obiektami o znaczeniu ponadlokalnym (często ogólnoświatowym), powinna istnieć możliwość ochrony tych najcenniejszych walorów przyrodniczych nawet w przypadku sprzeciwu lokalnej społeczności. W innym przypadku jedna gmina może np. zaprzepaścić ciągłość całego krajowego systemu obszarów chronionych. Ostatnie lata pokazały, że oprócz bardzo pozytywnych przykładów, są i takie samorządy, które przedkładają perspektywy doraźnych zysków, nad potrzebę ochrony światowego dziedzictwa przyrody, które na dodatek stanowi główną podstawę bytu danych gmin.

·        Zgodnie z art. 4 Ustawy wprowadzającej zmiany, obecnie istniejące plany ochrony parków narodowych mają obowiązywać jedynie przez rok po wejściu w życie tej Ustawy. W tym czasie Minister powinien, w drodze rozporządzenia, ustanowić plany zgodne z nową Ustawą. Znając „sprawność” Ministerstwa, dotrzymanie tego terminu wydaje się mało prawdopodobne. Jeśli nawet w wielkim pośpiechu zostaną zaadoptowane dotychczasowe plany, to również może być niekorzystne, gdyż będą one następnie obowiązywały przez 20 lat (ich ewentualna poprawa będzie trudna). W tym przypadku zbytni pośpiech wydaje się niewskazany.

Pełniejszą listę naszych uwag oraz te zastrzeżenia innych organizacji, instytucji i osób, które uda się nam zdobyć, można, podobnie jak do tej pory, znaleźć na stronie internetowej Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody „Salamandra”: <http://www.salamandra.org.pl>.

 

Andrzej Kepel